“Fortalecimiento de la democracia a través de la transparencia legislativa”

3 de Abril de 2024

Transparencia y Democracia

“Fortalecimiento de la democracia a través de la transparencia legislativa”

 

Hernán Larraín F. Intervención en Panamá, en el marco de la presentación del ILTL 2023

  Acceda al contenido de la presentación aquí

 

I  La Democracia en problemas

Cuando hablamos en forma simple y directa de “transparencia en el ámbito público”, estamos efectuando una afirmación que se refiere en forma clara y profunda a uno de los elementos esenciales para el funcionamiento de la democracia en nuestro tiempo, porque contribuye con energía a su legitimidad, estabilidad y efectividad.

Pero esta afirmación requiere entenderla en un cierto contexto.

Ello porque a ratos tenemos la convicción de que la democracia es “el” sistema de gobierno que acepta y valora el mundo en que vivimos, al que solo hay que efectuarle correcciones para que siga ofreciendo sus beneficios sociales. Sin embargo, al caer en ese lugar común no conectamos con la ciudadanía que, en forma creciente, se ve decepcionada por la democracia y, menos aún, no advertimos la baja existencia de gobiernos democráticos en el mundo.

 

 

¿Cuán extendida está la democracia en el mundo?

De acuerdo a la última publicación del Índice de Democracia que hace anualmente la revista The Economist, a través de su Unidad de Inteligencia, correspondiente a 2022, los datos son los siguientes:

De 167 países analizados, el resultado es este:

Democracias Plenas:	21	12,6%	6,4% (pobl.mundial)
Democracias Deficientes	53	31.7%	39,3%
Regímenes Híbridos	34	20,4%	17,2%
Regímenes Autoritarios	59	35.3%	37,1%

                                                     

En resumen, existen 74 países con gobiernos democráticos (con mayor o menor desarrollo) que representan al 45,7% de la población mundial y 93 regímenes no democráticos (también con diferentes niveles de autoritarismo).

En nuestra región (América Latina) los países más destacados son Uruguay (en el lugar n° 11), Costa Rica (n° 17) y Chile (n°19). Panamá figura en el lugar n° 49, con 6,91 puntos, siendo particularmente bajo en el factor cultura política y funcionamiento del gobierno (bien en procesos electorales y razonable en participación política), de acuerdo a los criterios utilizados por esta medición.

Estos antecedentes nos hacen ver la fragilidad de la democracia a nivel mundial y también en nuestra región, datos que no son tenidos en cuenta como corresponde pues se da por resuelta la existencia de la democracia, en circunstancias que eso no es así. No se debe olvidar nunca que en política no existe la tierra conquistada, todos los días hay que dar la batalla para afirmar la posición y sostener las ideas.  

 

 

¿Cuán valorada es la democracia en América Latina?

Ahora bien, lo que también debe llamar la atención es la débil apreciación que existe respecto de esta forma de gobierno en nuestro hemisferio.

Veamos lo que nos dice el último estudio de Latinbarómetro, correspondiente a 2023 y que, indicativamente, se titula “La Recesión Democrática de América Latina”.

En su preámbulo el estudio señala, a modo de explicación del nombre de la publicación: “La recesión se expresa en el bajo apoyo que tiene la democracia, el aumento de la indiferencia al tipo de régimen, la preferencia y actitudes a favor del autoritarismo, el desplome del desempeño de los gobiernos y de la imagen de los partidos políticos. La democracia en varios países se encuentra en estado crítico, mientras otros ya no tienen democracia”.

Los datos son concluyentes. En la consulta respecto de apoyo a la democracia, la respuesta es la siguiente:

Apoya la democracia	48%
Da lo mismo	28%
Preferencia de gobierno autoritario	17%
N/S, N/R	7%

 

La valoración a la democracia es solo como el “menos malo”, o, al modo de Churchill, que señaló que “la democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema”, recibe un 66% de respaldo. No es un porcentaje decisivo.

Ello tiene que ver con la satisfacción ciudadana con la democracia:

Satisfecho	28%
Insatisfecho	69%
N/S, N/R	3%

      

¿Porqué? Hay variadas razones que da esta publicación, que se resumen en la incapacidad de la democracia para afrontar debidamente las crisis económicas, su deficiencia en producir bienes políticos que demanda la población y la ineptitud de los gobiernos para responder las inquietudes de la gente con políticas públicas eficaces. Todo ello sin contar con la crisis de integridad que se observa en la región y que lleva a que el informe afirme que “el fenómeno más negativo de la democracia latinoamericana en los últimos años es la corrupción al más alto nivel”. ¿Somos conscientes de esta brutal afirmación?

La inestabilidad política, la fragilidad institucional, la falta de efectividad de gobiernos y parlamentos, sumadas a la corrupción que se percibe, configuran un cuadro dramático para la subsistencia y eficacia de la democracia en nuestra región.

 

 

¿Qué hacer al respecto?

Hay mucha literatura sobre el particular, muchas maneras de enfrentar el dilema y dar con soluciones factibles y esperanzadoras. Una buena síntesis de recomendaciones para enfrentar este diagnóstico lo ofrece una reciente publicación de IDEA, The Global State of Democracy 2023, en la que se hace cargo del panorama que nos toca vivir, el cual, en distinto grado, se repite en otras regiones.

Lo primero que nos sugiere este estudio es efectuar una mirada profunda a lo que son los criterios centrales que se consideran tradicionalmente para conceptualizar lo que es una democracia. Estos contemplan la existencia de: separación de poderes, sistema de pesos y contrapesos del poder, derechos constitucionales garantizados, Estado de Derecho (rule of law) y libertades civiles básicas, como la libertad de prensa.

No obstante, a cualquier observador le resulta insuficiente circunscribir los criterios para el funcionamiento de una democracia solo a los clásicos que hemos recordado. Han surgido nuevos elementos institucionales, normativos y culturales que son exigibles a la hora de hablar de una democracia consolidada. Para este informe, ellos se refieren a la existencia de reguladores de la acción de los gobiernos que sean independientes; a la existencia de comisiones de ética y anticorrupción; al desarrollo de mecanismos de transparencia, y a la existencia de instituciones electorales autónomas que garantizan las elecciones.

De ahí que este trabajo incluya entre sus principales recomendaciones concretas para perfeccionar la democracia las siguientes:

• • Apoyo a los procesos electorales con la existencia de mecanismos que garanticen una competencia justa y una amplia participación
  • Transparencia y completo acceso a la información pública, con legislación que multiplique las fuentes de accountability (rendición de cuentas)
  • Compromiso de los gobiernos de asegurar la existencia del espacio cívico, eso es de la sociedad civil (también universidades) que actúa en forma independiente
  • Protección legal de las instituciones que supervisen elecciones, investiguen la corrupción y que fiscalicen el cumplimiento de los programas de gobierno.

Vale decir, un esfuerzo de profundización democrática nos lleva a ampliar la mirada común de los ejes tradicionales que conforman este sistema, haciéndonos cargo de una respuesta que la ciudadanía espera y la sociedad requiere con urgencia, ante la amenaza que se cierne sobre la viabilidad democrática en nuestras naciones.

Sin sobre dramatizar la realidad que nos rodea, enfrentamos una crisis de proporciones justo cuando el mundo vive un período de transformaciones sin igual en la historia de la humanidad. La ciencia, la tecnología y las comunicaciones produjeron cambios impactantes en nuestro modo de vida durante el siglo XX, pero lo que la inteligencia artificial y los nuevos desarrollos que cruzan la frontera de lo imaginable en los más variados ámbitos, en medio de a una perturbadora crisis climática, insinúa que este nuevo siglo traerá consigo un horizonte impredecible y de mayor incertidumbre para todos, no solo propios de una época de cambios, sino que más bien de un cambio de época, donde no se transita de A hacia B, de un punto a otro, sino que se avanza sin dirección determinada, sin conocimiento de los efectos y de las consecuencias que ello significará en nuestra existencia.

A este escenario debemos agregar las enormes dificultades por las que atraviesa el orden mundial, muy descompuesto en el último tiempo. Los graves conflictos bélicos (Rusia/Ucrania y en la Franja de Gaza, por dar ejemplos) que se extienden y no encuentran solución; la larvada guerra comercial China-EEUU y su impacto en la economía mundial; la fuerza de líderes con fuerte voluntad, como Putin, que distorsionan toda perspectiva; la pérdida de gravitación de Europa; las dificultades que se advierten en quien ha tenido la mayor influencia en la evolución mundial desde la mitad del siglo XX hasta la fecha, EEUU, sumido en una disyuntiva presidencial que evidencia la incertidumbre de su rol futuro, configuran un panorama internacional que resulta especialmente preocupante y en el cual somos meros espectadores.

Tal precariedad no solo nos recuerda la condición humana, sino que nos hace pensar en el futuro, en lo que debemos hacer para acompañarnos como comunidad en este escenario y así poder actuar unidos en su desenvolvimiento. Tal desafío incluye la necesidad de una vida social en paz, ordenada, donde lo público sea una fuente de tranquilidad y compromiso con el bien común, donde la autoridad sea fuente de esperanza e inspiración, no de disputas, competencias, odiosidades y egoísmos que hacen sentir a las personas la desolación, la sensación de abandono y la más completa indefensión.

Sí, en este escenario, debemos asegurar lo que está a nuestro alcance, recordando de paso que somos naciones sin capacidad de influir en la evolución que sigue el mundo, y lo que podemos hacer, nada más ni nada menos, es construir sociedades con instituciones que sean representativas del sentir ciudadanos, que funcionen eficazmente, que nos hagan ser partícipes de una obra común con destino en lo universal. Esto es, volviendo al hilo inspirador de esta intervención, desarrollar una democracia que funcione, actúe en forma ética, facilite la convivencia pacífica y permita la búsqueda libre y personal del sentido de la existencia. Tenemos suficientes alertas, luces amarillas, que se encienden ante nuestros ojos advirtiéndonos de los riesgos existentes, pero me temo que no actuamos con el sentido de urgencia que la realidad exige.

Para ello, como nos comprometimos hace algunos años en la Red de Parlamento Abierto, de ParlAmericas, debemos ir paso a paso, concretando pequeños grandes avances en todo el arco de las definiciones, sin dejar de perseverar en los cambios que debemos impulsar. Entre ellas, las que procuran en un sentido amplio la transparencia legislativa, de cuyo contenido pasamos a ocuparnos, una vez precisado el contexto dentro del cual este esfuerzo se realiza.

 

 

II  Los objetivos y mecanismos de la Transparencia

Ya hemos señalado lo esencial que es para la democracia el desarrollo y fortalecimiento de nuevos espacios, normas e instituciones que permitan lograr el objetivo de alcanzar una democracia efectiva. Nos ocuparemos de aquellas materias cuyo título genérico hemos circunscrito a transparencia, pero que incluyen diferentes aspectos que quisiéramos esbozar para una mejor comprensión de la materia y así también poder evaluar el nivel de desarrollo efectivo que la Transparencia ha alcanzado entre nosotros. Se discutirá en su momento el Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa 2023, cuyos resultados miden el cumplimiento de aspectos cuyo marco teórico es el que estamos abordando a modo de explicación, de fundamento y justificación, y, muy especialmente, para fortalecer la trascendencia de su debido cumplimiento.

El futuro de la democracia descansa en diversos elementos siendo la transparencia y el combate a la corrupción uno central, que es el que nos congrega en esta ocasión, desde la perspectiva del rol que en esto le cabe al Poder Legislativo. Los datos del ILTL sirven, como el termómetro, para medir el estado del problema, con mucho antecedente y detalle; pero su objetivo es orientarnos respecto de cómo seguir desarrollando instituciones, normas y políticas públicas que permitan superar los déficits que arroja el informe.

Esclarecido el objetivo, nos corresponde asumir el marco conceptual de lo que entendemos por Transparencia, que hemos venido construyendo en la última década con diversas entidades, y que nos lleva a referirnos a 5 temas específicos, los que se desarrollan separadamente para fines metodológicos y de comprensión, pero que están indisolublemente integrados entre sí, interactuando de un modo que no siempre se pueden distinguir unos de otros (advirtiendo que en ParlAmericas se habla de 4 pilares de la transparencia, uno de los cuales es el que he desagregado por fines didácticos). Estos son:

1. 1. Transparencia
   2. Derecho de Acceso a la Información Pública
   3. Rendición de Cuentas o Accountability
   4. Participación Ciudadana
   5. Integridad y Probidad para Combatir la Corrupción

 

A: Transparencia.

Decimos que algo es transparente cuando nos referimos a un cuerpo a través del cual pueden verse los objetos claramente, al decir de la RAE. Más aún, en una de sus acepciones se dice que es lo claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigüedad.

Esta noción, propia de la física, nos encamina a lo que nos convoca, puesto que podemos así entender que cuando invocamos la transparencia lo hacemos en cuanto queremos que en el ámbito público toda la información existente sea accesible en forma indubitada, objetiva, directa, honesta, verdadera. De ahí se desprende el principio de transparencia, que establece el deber de toda autoridad de publicitar los actos y determinaciones que adopta, sus fundamentos y procedimientos seguidos para ello, permitiendo así el acceso de toda persona a esa información.

Ello implica por una parte la obligación de la autoridad pública de informar sus actuaciones, así como la de entregar aquello que cualquier persona le pueda solicitar. Se trata de un deber proactivo que tiene dos facetas: la de entregar en forma permanente toda la información disponible, que se denomina transparencia activa, y la de dar la información que alguien le solicita, transparencia pasiva.

Se subentiende que puede haber informaciones que no deben ser públicas, cuando existan motivos justificados para ello: interés nacional, seguridad pública, protección de la intimidad de las personas, entre otros. Pero estas son excepciones a la regla general que es la apertura informativa, no la reserva ni el secreto. En mi experiencia, este concepto es fácilmente comprensible, pero a la hora de aplicarlos, la labor se hace ardua y compleja. Le cuesta a los parlamentarios y a los gobernantes abrirse y actuar así, mientras que las excepciones a la entrega de información buscan interpretarse en forma extensiva.

Aquí está el desafío básico: adoptar un compromiso irrenunciable, porque se trata de una cuestión de interés superior.

Es sabido que quien tiene información, tiene poder. ¿Por qué compartirlo entonces? Este es el cambio de paradigma que necesitamos: convertirnos en servidores públicos que utilizamos el poder para el bien general y no operadores de poder en beneficio propio o de grupos. Se debe pasar de la cultura del secreto a la cultura de la transparencia, recordando de paso que los titulares de la información pública son los ciudadanos, no las autoridades, como se creí antaño. La desconfianza en los políticos radica en este punto esencial y no cambiará si no advierte que los políticos han cambiado.

Para ese fin, esta materia ha de ser debida y cuidadosamente regulada en el ordenamiento jurídico nacional y en los reglamentos del Legislativo, incluyendo en ello no solo lo que hace posible y exigible dicha transparencia, sino que precisando también cuando un determinado asunto puede ser objeto de reserva, así como los casos en que, para la debida protección de datos personales, pueda ser aceptable no revelar dichos antecedentes.

Panamá ha hecho el trabajo normativo desde hace varios años. La pregunta es si este es completo y si se aplica en la realidad y, con ello, se ha logrado acreditar, p ej., un parlamento transparente. El ILTL afirma que hay muchos temas respecto de los cuales la legislación existente no parece suficiente y la información no estaría al alcance ciudadano, como p. ej., la que dice relación con la entrega de información de la gestión de la AN, de los asambleístas, de las asesorías parlamentarias, entre otros, cuestión que nos debe llamar a la reflexión. Como decía, no basta con legislar, hay que actuar dando pasos concretos de apertura, que es lo difícil de alcanzar.

En todo caso, debe entenderse que esta propuesta de transparencia no incluye lo que puede ser el diálogo informal entre parlamentarios, ni conversaciones que procuran alcanzar acuerdos o deliberaciones previas a la adopción formal de una determinación.

Las democracias son más creíbles y confiables cuando los ciudadanos están enterados de cuanto sucede en el ámbito público. El combate a la corrupción se hace más eficaz cuando no hay resquicios ni opacidad en el quehacer de toda autoridad. Dicho en forma más cruda: en la opacidad solo puede crecer la corrupción.

 

B: Derecho de Acceso a la Información Pública.

Como corolario del principio de transparencia, surge el derecho de acceso a la información pública con el objeto de garantizar jurídicamente la acción eficaz de toda persona que requiera información pública a un titular de ésta, así como la obligación correlativa de la autoridad de satisfacer esta petición, incluyendo sanciones para el caso de incumplimiento, salvo que corresponda a una materia que, legalmente, forma parte de aquellas en las que puede haber reserva.

Mientras la transparencia se percibe desde el deber de la autoridad de publicitar sus actos y decisiones, el derecho de acceso a la información se sitúa en la perspectiva de las personas y su atribución para exigir respuestas.

Este acceso debe ser abierto, rápido en su respuesta, sin discriminaciones, gratuito y susceptible de ser difundido por el solicitante.

Su efectividad está ligada a quienes reciben y tramitan las acciones que emanan de este derecho. Nuevamente la experiencia recomienda un órgano autónomo que procese las acciones y reclamos, fiscalice la aplicación de las normas y sancione toda trasgresión. Hay distintos modelos, nosotros lo hemos hecho exitosamente a través de la creación del Consejo para la Transparencia, de cuyas resoluciones se puede acudir a los tribunales de justicia (originalmente se hacía a través de reclamaciones judiciales, pero esta opción fracasó por restrictiva, costosa e inoperante para el caudal de reclamos existentes). En otros lugares hay Agentes unipersonales. Tiene que ver con la cultura institucional. En Panamá existe el ANTAI que se hace cargo de este proceso, pero entiendo que hay críticas a las actuaciones de este organismo (también las hay en México al INAI, que es muy fuerte), las que obligan a revisar y resolver el problema planteado, pero jamás a prescindir de un organismo autónomo con esta función, ni a restarle eficacia.

Este derecho está directamente ligado a la libertad de expresión, en cuanto ella incluye el derecho a buscar, recibir y difundir información, solo que este derecho se ejerce en forma especial con respecto de la información pública, aquella que está en poder del estado. Se trata, pues, de un derecho fundamental y, por ende, ha de formar parte de aquellos que están incorporados y protegidos por la Constitución Política del Estado, como la reconoce la Carta Política de Panamá.

Resulta fundamental establecer un amplio cuerpo normativo para asegurar el adecuado ejercicio de este derecho, acompañado de instituciones que comprometan su aplicación (general y en cada uno de los poderes públicos), junto a mecanismos administrativos y judiciales en su caso, para lograr su cumplimiento y las sanciones que correspondan en caso contrario.

Tanto la transparencia como el consiguiente acceso a la información pública, requieren del uso de mecanismos que hagan efectiva y posible en su comprensión, la entrega de la información respectiva. No solo los medios tradicionales de comunicación, también las redes sociales, los medios digitales y cualquier otra forma innovadora que colabore al objetivo perseguido. Las plataformas de datos abiertos resultan ser un vehículo particularmente eficaz. A juzgar por el Informe ILTL reciente, Panamá debe fortalecer este derecho.

 

C: Rendición de Cuentas o Accountability

Este es un ejercicio emparentado con los aspectos ya mencionados, pero que tiene una finalidad específica, pues la rendición de cuentas avanza un paso más en la entrega de información pública, en cuanto busca comprometer a las autoridades en el ejercicio responsable de sus funciones, para lo cual deben de dar cuenta periódica de la manera como ejercen sus cargos, el uso pormenorizado de los recursos fiscales utilizados o autorizados por ellas, y el desempeño y resultados (logros y fracasos) observados en sus actuaciones durante el período.

La expresión accountability agrega algo a la mera rendición de cuentas o a la responsabilidad de hacerlo: se refiere a que quien hace esa entrega de información es “accountable”, esto es, debe responder ante alguien que, en este caso, es la ciudadanía. Los legisladores lo son ante sus electores, el Gobierno ante la ciudadanía toda.

Resulta imperativo que los parlamentarios asuman este deber con fuerza. El desprestigio alcanzado por ellos, los partidos políticos y el Congreso o Asamblea Nacional es de tal envergadura que es fundamental demostrar con obras, con hechos concretos, el cumplimiento de sus compromisos legislativos tanto de participación en los debates legislativos como en las labores de representación que se hacen en beneficio o por encargo de los ciudadanos representados.

Debe existir una rendición de cuenta propia del Parlamento y rendiciones individuales de los parlamentarios, algo que podría ser tenido en cuenta por la Asamblea Nacional panameña.

Corresponde normar la rendición de cuentas para que no se convierta en palabrería vana, cuestión que tiene agotada y frustrada a la gente. Hechos y no palabras. Acciones y no discursos. Se debe explicitar el uso de los recursos públicos que les han sido asignados (personal, viajes, adquisiciones, etc) y facilitar el seguimiento independiente de los ciudadanos en el cumplimiento de las labores de sus autoridades, así como procurar juicios objetivos e independientes del cumplimiento de sus compromisos de campaña. Sería positivo que toda candidatura siempre fuera acompañada de un programa de trabajo y de objetivos a cumplir, de modo que la rendición de cuentas tenga un punto inicial de referencia.

Lamentablemente, la mayoría de las rendiciones de cuenta que me ha tocado conocer (en Chile) son débiles e insuficientes, contribuyen más bien a la exaltación de quien la emite, que a entregarle elementos de juicio a los ciudadanos para que éstos puedan efectuar el respectivo control social.

Presupuesto Abierto

En el ámbito legislativo, la principal ley que se discute anualmente es la Ley de Presupuestos de la nación. En ella se recogen los criterios y prioridades que tendrá en el período siguiente el país: la asignación de recursos es la materialización concreta de las políticas públicas. Sin embargo, la complejidad técnica de la materia, el lenguaje utilizado, la sobre abundancia de cifras y números, hacen que esta ley sea de difícil entendimiento ciudadano. Es impostergable entrar en el camino de los presupuestos abiertos, para que sea comprensible en forma universal el uso de los recursos de todos, conocer a qué políticas públicas se están asignando los recursos, su magnitud, las comparaciones con otros períodos y con otros diferentes objetivos generales. Este deber incluye la obligación de proceder del mismo modo respecto del presupuesto del Parlamento.

Esta materia no está normada en Panamá, según señala el aludido informe, lo que es una importante limitación a la transparencia en general. Eso debería mover a la acción. En el presupuesto se juega el partido y el desconocimiento ciudadano impide que la gente crea que sabe lo que hace el gobierno o el parlamento, que no sea lo que cada uno de estos dice: donde se gastan los recursos de los ciudadanos está la verdadera acción del Estado. Sin información real y accesible, la gente queda a la deriva.

Es más, resulta altamente conveniente disponer en el parlamento de una oficina especializada que pueda asesorar debidamente a los parlamentarios -estos no son expertos en el tema- y así facilitarles el control del gasto público, de modo de garantizar que lo aprobado en la ley se cumpla en la ejecución del presupuesto, sin desviaciones o cambios significativos como se estila hacer vía reasignaciones.

Estos antecedentes deben formar parte de las rendiciones de cuenta que entreguen en cada momento los parlamentarios y el Congreso en general. El desconocimiento del quehacer de las autoridades genera distancia y desconfianza con la gente, pero el mal uso de los recursos produce indignación y debilita aún más la credibilidad institucional. Es una tarea clave para el aseguramiento de la democracia y de la integridad de quienes ejercen responsabilidades públicas.

 

D: Participación Ciudadana

La democracia a que aspiramos mayoritariamente en nuestro continente es la democracia representativa, pero también se ha hecho conciencia que la forma de participar de los ciudadanos solo a través del sufragio resulta insuficiente en un mundo lleno de información y con personas mucho más educadas que en otros tiempos. Eso exige la necesidad de involucrar en forma permanente a los ciudadanos, procurando formas de participación adecuadas y pertinentes, que coexistan con los órganos representativos electos.

No es fácil generar mecanismos que sean efectivos para este propósito, ya que, por ejemplo, la discusión legislativa es engorrosa, técnica y lenta, lo cual dificulta una participación activa. Pero el extremo es no buscar alternativas que faciliten ese intercambio, cuando existen mecanismos e instrumentos producidos por la modernización tecnológica que facilitan el acceso a la información de las grandes mayorías.

Se deben procurar medios reales en esta dirección. Puedo contarles el experimento que tuvimos de instalar el programa de “senador virtual”, que operaba en la página web del Senado y era promovido por nuestro canal de tv, a través del cual se consultaba en forma abierta las iniciativas de ley más relevantes vía preguntas que recogían los temas y las opciones que ofrecían dichos proyectos. Cualquier persona podía participar y luego de concluido el plazo de la consulta, esta se procesaba y se hacía llegar a los integrantes de la Corporación para su mejor discernimiento. El mecanismo luego ha sido mejorado y ampliado al “Congreso Virtual”, y constituye una buena manera de abrir espacio a la ciudadanía para debatir los proyectos de ley.

Del mismo modo es conveniente revisar las necesarias asesorías e invitaciones de expertos externos que hacen las comisiones legislativas. Normalmente se recurre a los mismos especialistas, así lo pudimos constatar por un estudio que hicimos de quienes habían sido invitados a participar en los debates de nuestras comisiones durante un período de tiempo. Ello reveló la parcialidad de la convocatoria y permitió modificarla, con criterios amplios de inclusión en todo sentido, mejorando el aporte experto a las iniciativas en estudio.

Especial relevancia se le debe otorgar a la sociedad civil, incluyendo universidades y centros de estudio independientes. Si bien estas instituciones no son estrictamente representativas de la generalidad, sí reflejan el interés de muchos por impulsar causas de interés común, acompañadas de estudios y participación de personas de variado origen en su desenvolvimiento. Su participación en el debate legislativo, amplia y sin discriminaciones ni preferencias, constituye una contribución a un diálogo de mayor contenido.

En la medida que los ciudadanos sientan que las autoridades –en este caso los legisladores- tienen interés en conocer su opinión en las diferentes áreas en las que se legisla, experimentarán un mayor compromiso con el proceso legislativo. Y para quienes representan provincias o regiones, mantener a sus electores informados y partícipes en las labores de creación legal, la identificación con su legislador y la valoración de su trabajo será de mayor intensidad y compromiso.

Los planes de Parlamento Abierto (y de Gobierno Abierto) impulsan y hacen posible la participación ciudadana, algo que el Informe señala no existir en Panamá.

No hay democracia que pueda funcionar en nuestro tiempo sin participación ciudadana. El control social que ésta representa se debe ejercer por mecanismos formales o informales, pero conocidos y eficaces. De lo contrario se obliga a la ciudadanía a utilizar otras formas de manifestación, muchas veces acompañadas de violencia ante la impotencia que produce no ser escuchados en temas que le afectan en su vida cotidiana.

No es un proceso fácil, ya que –para ilustración- la gente quiere tener sus calles y veredas limpias y sin basura, pero no quiere tener cerca un vertedero para eliminarla lo cual puede bloquear progresos necesarios, y así podríamos dar muchos ejemplos similares (instalación de industrias, cárceles, cementerios), que grafican el problema por la existencia de motivos a veces infundadas en la gente (recordemos el rechazo a la luz eléctrica en sus inicios de parte de los fabricantes de velas). Si se consulta, hay riesgo de paralización de iniciativas que pueden ser necesarias; si no se consulta, el rechazo puede originar manifestaciones violentas. Pero esta es la democracia que nos toca vivir, obliga a explicar bien, a escuchar y a dialogar, y no entenderlo así favorece el distanciamiento con la democracia.

La forma de implementar este aspecto va más allá de adaptaciones normativas y debe incorporar mecanismos informativos como los sugeridos, oficinas de participación ciudadana en el parlamento y en las regiones o provincias, e instrumentos que incorporen innovaciones tecnológicas de información. El ILTL 2023 pide reforzar esta materia en Panamá.

Una última reflexión: es necesario estar atentos a que no siempre la ciudadanía participa en las instancias que se les ofrece, por los motivos que sean. Ello obliga a efectuar un esfuerzo complementario de educación cívica, motivación y, especialmente, de demostrarles que su opinión cuenta y que, si la emite, será considerada.

 

 

E: Integridad y Probidad para Combatir la Corrupción.

Este último aspecto que consignamos ha ido adquiriendo una envergadura cada vez mayor. Es más, para instituciones como Transparencia Internacional (TI), su objetivo central es el de “terminar con la injusticia de la corrupción, promoviendo la transparencia, el accountability y la integridad”.

Esta dimensión adquiere peso debido a la creciente expansión de la corrupción en el ámbito público, forzando a que los distintos aspectos que incluye la transparencia -como lo hemos descrito hasta ahora- se enfoque no solo a fortalecer la democracia, sino que a asegurar la probidad en el ejercicio de la función pública. El incremento de la corrupción genera un estímulo adicional al malestar ciudadana respecto de gobiernos y parlamentos que considera ineficaces, porque no resuelven sus demandas e inquietudes esenciales. ¿Qué nos falta saber para sacarnos la venda de los ojos y adoptar una actitud de coraje hasta erradicar la corrupción que todos sabemos que existe?

 

Índice de Percepción de la Corrupción

El Índice de Percepción de la Corrupción que publica TI, en su última versión 2023, acredita que la corrupción sigue estancada, fracasando en los intentos por reducirla. En las Américas, el cuadro es negativo: el promedio es de 43 puntos, existiendo 2/3 de los países bajo los 50 puntos. Panamá tiene 35 y se ubica en el lugar n° 21 de 35. Chile es el mejor rankeado de América Latina, ubicándose 5° con 66 puntos. Y con mucha honestidad, nuestro país está también con serios problemas que no los refleja este índice debidamente.

Los motivos que explican esta situación para TI son fundamentalmente 3: falta de independencia judicial, la elevada impunidad y la fragilidad de la democracia.

Por cierto, el combate a la corrupción requiere de muchos instrumentos, como la existencia de leyes fuertes y sanciones efectivas, particularmente duras cuando quienes transgreden las normas son autoridades, así como de fiscales persecutores impermeables a los intentos de evitar su labor investigadora y de jueces independientes y sin temor a aplicar sanciones cualquiera sea el afectado. Vale decir, no es suficiente una legislación dura anti corrupción si no está acompañada de un fortalecimiento institucional y del desarrollo de una cultura que haga sentir el duro reproche social a quien actúa en forma corrupta o a la impunidad de sus autores.

También es necesaria la presencia de la sociedad civil para efectuar seguimientos independientes de la gestión pública y para denunciar, con fundamentos, los actos contra la probidad funcionaria.

 

Instrumentos y Mecanismos a implementar en el Parlamento

Como hemos señalado, resulta indispensable asimismo incorporar un amplio repertorio de mecanismos legales y administrativos que colaboren en este propósito en el sector legislativo. Así, en nuestra experiencia ha contribuido a esto:

• • La dictación de una ley de lobby, para registrar todo contacto de parlamentarios, y autoridades en general, con terceros que buscan influir en sus decisiones. No la hay en Panamá.
  • El establecimiento de una ley que obliga a todo funcionario público que ocupa cargos de cierta responsabilidad decisoria, a efectuar una Declaración de Patrimonio e Intereses al iniciar sus funciones, durante su ejercicio y al finalizar éste. Ello ayuda a visibilizar modificaciones espúreas de naturaleza patrimonial. Los asambleístas panameños no tienen esta obligación.
  • Establecimiento de normas que eviten la contratación posterior de parlamentarios en actividades donde puedan tener conflicto de intereses o respecto de las cuales hayan legislado o efectuado acciones de investigación o fiscalización
  • Incorporar legalmente la protección de los denunciantes de actuaciones corruptas de funcionarios públicos, incluidos los parlamentarios
  • Registro de obsequios

Adicionalmente, los Parlamentos deben contar con Comisiones de Ética efectivas y, deseablemente, con un Código de Ética y Buenas Prácticas Parlamentarias, que pueda orientar al congresista y precise las conductas reñidas con la ética y el buen trabajo legislativo. En nuestra experiencia, las Comisiones de Ética lo son también de Transparencia, con lo cual vamos amarrando conceptos y estableciendo una cultura sólida respecto de su implementación.

 

 

El Sector Privado y la corrupción

Es importante también incorporar medidas que sancionen conductas corruptas de particulares, incluyendo a las personas jurídicas, puesto que la corrupción ocurre con frecuencia por intereses impropios en la relación de autoridades con personas del mundo privado a través del soborno y cohecho. El ámbito corporativo presiona con fuerza cuando existen proyectos de ley que pueden afectar sus intereses, llegando algunos a actuaciones ilícitas para alcanzar su cometido. Junto con modificar estas normas agravando sus aspectos punitivos, resulta muy valioso incorporar al sector privado de un modo organizado y sistemático a esta tarea. La corrupción tiene muchos efectos nocivos, entre los cuales se debe incluir aquellos que impactan negativamente el clima de negocios, ya que ello aleja la inversión y dificulta el crecimiento económico, perjudicando a la actividad emprendedora. El sector privado puede colaborar mucho en esto, como lo demuestra la aplicación de normas de compliance imperantes en nuestro país, que obliga a las empresas, públicas y privadas, a diseñar planes preventivos de actos delictuales, legislación que está en vías de ser mejorada, entre otros objetivos, para incluir tales procedimientos en organismos públicos: ¿por qué no incorporarlas en el Parlamento?

 

 

Un Sistema de Integridad Público

Todo apunta al diseño de un sistema de integridad público, que ataque el fenómeno de un modo orgánico y completo. Es mucho lo que está en juego en la precaria situación actual.

A pesar de los múltiples avances en la adopción de normas anticorrupción que, en su conjunto, han venido a formar este mencionado ecosistema de integridad pública, en los últimos años han persistido, porfiadamente, situaciones de mal uso de recursos fiscales, colusiones entre empresas y conflictos de intereses en el sector público y privado que han tenido como consecuencia un descrédito de ese sistema de integridad pública y la disminución de la confianza ciudadana en las instituciones.

En este contexto, es preciso considerar:

• • Que la corrupción es un problema que acompaña a las democracias modernas y que podemos enfrentar, contener o disminuir, pero difícilmente erradicar;
  • Que no es un problema exclusivo del ámbito público, sino que también se presenta en el sector privado y, en general, en todas las esferas de acción social;
  • Que tiene causas diversas y complejas, y sus efectos recaen en diversos ámbitos de la sociedad, sean políticos, económicos o sociales;
  • Que es un fenómeno dinámico que se adapta a las regulaciones anticorrupción con la finalidad de eludirlas, por lo que algunas de esas normas pierden eficacia con el tiempo y es necesario su perfeccionamiento o la adopción de otras nuevas.

Tal vez el desafío más relevante frente a la corrupción sea el mejoramiento de las instituciones. En la Agenda 2030 de las Naciones Unidas se establece un catálogo de objetivos en materia de anticorrupción que dicen relación, precisamente con fortalecer las instituciones. Esta idea fue reiterada por la Asamblea General de las Naciones Unidas contra la Corrupción realizada en el año 2021, donde surgió un compromiso de los Estados para mejorar el funcionamiento de sus respectivas instituciones nacionales.

Este robustecimiento institucional es extensivo a todas las instituciones públicas y privadas, porque todas ellas están expuestas a prácticas corruptas, pero es indispensable particularmente en aquellas instituciones que tienen como finalidad precisa detectar, investigar y sancionar la corrupción.

 

 

Fortalecimiento de la integridad pública

Para ello, la experiencia internacional sugiere:

• • Dotar de suficiente independencia a esas instituciones respecto de aquellas que están sujetas a su fiscalización o supervisión, de manera de evitar eventuales capturas;
  • Dotarlas de competencias flexibles que les permitan adaptarse y enfrentar el surgimiento de nuevas formas de corrupción;
  • Aprender de la experiencia comparada e incorporar aquellas prácticas anticorrupción que han tenido resultados positivos en otros países;
  • Desarrollar políticas públicas de integridad con una visión técnica y global que se hagan cargo, con una perspectiva de largo plazo, de las distintas aristas que presenta la corrupción.

 

Estas políticas públicas de integridad comprenden desde la educación cívica de los niños y jóvenes; la difusión comunicacional del impacto que la corrupción tiene en los ámbitos políticos, económicos y sociales, y las consecuencias concretas que se derivan para la población; la promoción y adopción de herramientas anticorrupción específicas de acuerdo a las particularidades de cada organismo público y privado que permitan una rápida detección de malas prácticas; y la apertura de canales de denuncia y la adecuada protección de los denunciantes.

El Parlamento, la Asamblea Nacional, debe dar ejemplo institucional de integridad y ser un impulsor de ella en todos los órganos del Estado. Esta es la Casa de la Democracia, ya que en él están todos los sectores debidamente representados, a diferencia de los demás poderes públicos. Cabe hacer honor a este hecho único.

 

Palabras Finales

A lo largo de esta intervención hemos abordado extensamente la naturaleza y función de la transparencia en nuestras sociedades, así como la necesidad de fortalecer la integridad en ellas, tanto en el sector público como el privado, formulando algunas referencias a la situación de Panamá, a la luz del ILTL 2023. Estos desafíos no solo constituyen un imperativo ineludible de nuestro tiempo, sino que revelan la impostergable actuación de los Estados de la región para fortalecer una democracia amenazada y combatir con energía y sin claudicaciones la peligrosa corrupción que ensucia a las instituciones y destruye las reservas morales, abriendo espacios para la anarquía y el gobierno de los más poderosos.

Entre los caminos que tenemos en nuestro horizonte posible, la Transparencia y la Probidad en el ámbito legislativo e impulsada con vigor por los parlamentarios en todo el Estado, se alza como un desafío del cual nadie se puede excusar y cuyo compromiso y avance permitirá el reencuentro de la democracia con el alma ciudadana. que ya hace mucho tiempo está decepcionada de la gestión pública de sus titulares.

Es ahora o será muy tarde.

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